Commentaire (* = requis)

La police des baignades exercée par le maire résulte, d’une part, de son pouvoir de police administrative de l’article L 2212-2 du CGCT et, d’autre part, de la police spéciale des baignades et des activités nautiques de l’article L 2213-23 du même code.

L’article L 2212-2 du CGCT confie au maire le soin d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique. Dans le cadre de ses pouvoirs de police, il doit notamment pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours. Ainsi, en cas d’accident sur les lieux de baignade aménagés, ou habituellement fréquentés par des baigneurs, le maire doit prévoir les moyens nécessaires pour prévenir les secours.

L’article L 2212-3 du CGCT dispose que la police municipale des communes riveraines de la mer s’exerce sur le rivage de la mer jusqu’à la limite des eaux. Cette police s’exerce en mer jusqu’à une limite fixée à 300 mètres à compter de la limite des eaux.

L’article L 2213-23 du CGCT institue une police spéciale des baignades et des activités nautiques dévolue au maire.

NB : la police de la baignade ne fait pas partie des polices spéciales qui peuvent être transmises au président de l’EPCI (art. L 5211-9-2 du CGCT). C’est donc au maire d’intervenir, en application de l’article L 2213-23 du CGCT. Toutefois, il est vivement conseillé de travailler en étroite collaboration avec la communauté sur laquelle est située la base de loisirs et de prendre toutes les mesures nécessaires. En effet, en cas de délégation d’une gestion d’une base de loisirs et de baignade à une intercommunalité, la responsabilité de la commune et de l’EPCI pourront être recherchées en cas d’accident (CAA Bordeaux, 12 mars 2001, consorts Y., n° 97BX02112.

I - Baignades pratiquées en bord de mer

La police des lieux de baignade, et notamment des plages, est régie par l’article L 2213-23 du CGCT. Celui-ci dispose : « Le maire exerce la police des baignades et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés. Le maire réglemente l’utilisation des aménagements réalisés pour la pratique de ces activités. Il pourvoit d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours. Le maire délimite une ou plusieurs zones surveillées dans les parties du littoral présentant une garantie suffisante pour la sécurité des baignades et des activités mentionnées ci-dessus. Il détermine des périodes de surveillance. Hors des zones et des périodes ainsi définies, les baignades et activités nautiques sont pratiquées aux risques et périls des intéressés. Le maire est tenu d’informer le public par une publicité appropriée, en mairie et sur les lieux où elles se pratiquent, des conditions dans lesquelles les baignades et les activités nautiques sont réglementées ».

Les accidents survenus sur les plages ou les lieux de baignade peuvent mettre en jeu la responsabilité de la commune. La commune sera responsable si le maire a négligé d’exercer ses pouvoirs de police pour signaler un danger que les usagers ne devaient pas s’attendre à rencontrer, ou en cas de défaut d’entretien normal de l’ouvrage public. Mais, dans les deux cas, la faute de la victime peut exonérer la commune de tout ou partie de sa responsabilité, à supposer que celle-ci ait été engagée.

Dans le cadre des pouvoirs de police qui incombent au maire en matière de baignade, celui-ci doit respecter impérativement certaines obligations. En cas de carence ou d’insuffisance dans l’exercice de leur pouvoir de police, la responsabilité administrative de leur commune peut être engagée ainsi que la responsabilité pénale du maire, voire de la commune elle-même.

Les obligations du maire diffèrent selon que l’on est en présence d’un lieu de baignade aménagé ou d’un lieu de baignade libre. Toutefois, dans les deux hypothèses, la jurisprudence a dégagé deux principes majeurs qui gouvernent l’exercice du pouvoir de police par le maire : d’une part, le maire doit faire signaler les dangers et, d’autre part, il doit prendre toutes les mesures préventives que requiert l’organisation des secours en cas d’accident.

Il incombe au maire d'une commune sur le territoire de laquelle sont situés des lieux de baignade qui, en dehors des zones surveillées délimitées à cet effet, sont fréquentées, de prendre les mesures de publicité appropriées pour signaler la réglementation applicable et les dangers qui excèderaient ceux contre lesquels les intéressés doivent normalement se prémunir (CAA Bordeaux, 2 février 2023, Mme F., n° 20BX00726).

1. Signalisation et prévention des dangers

Il incombe aux maires des communes sur lesquelles sont situés des lieux de baignade de prendre les mesures nécessaires à l’information des baigneurs. Les maires doivent ainsi signaler les dangers inhabituels, anormaux, non apparents, qui peuvent surprendre un nageur normalement prudent. Les baigneurs doivent connaître la nature du risque encouru et la limite de la zone périlleuse. Ainsi, un danger exceptionnel (ex. : une brutale déclivité du sol) justifie une mesure d’interdiction de baignade signalée par un panneau ou un drapeau.

Le décret n° 2022-105 du 31 janvier 2022 vise à améliorer la signalétique utilisée sur les plages et les lieux de baignade ouverts gratuitement au public, aménagés et autorisés. Il fixe le matériel devant être utilisé pour réglementer la baignade et détermine les modalités de délimitation des zones de baignade. Il est complété par une signalétique qui figure dans une norme Afnor Spec X50-001 (Décret n° 2022-105 du 31 janvier 2022 relatif au matériel de signalisation utilisé pour les baignades ouvertes gratuitement au public, aménagées et autorisées).

La plate-forme flottante installée par la commune sur la plage présentait des risques d’utilisation à marée basse. Aucune signalisation n’avertissait les baigneurs de ce danger. Aucune réglementation concernant l’accès et l’usage de la plate-forme n’avait été prise, aucune surveillance particulière de cette installation n’avait été mise en place par la commune. En plongeant depuis cette installation, la victime n’a commis aucune imprudence et la commune a été jugée entièrement responsable de l’accident (CE, 19 novembre 2013, commune d’Etables-sur-Mer, n° 352955).

Le maire délimite une ou plusieurs zones de baignade et activités nautiques surveillées dans les parties du littoral présentant des garanties suffisantes pour la sécurité. Il détermine les périodes de surveillance. Dans ces zones surveillées du littoral, le maire a une obligation de sécurité renforcée. Une simple signalisation des risques ne saurait suffire à dégager toute responsabilité du maire. Celui-ci doit mettre en place une prévention active des risques. Hors des zones et des périodes ainsi définies, les baignades et les activités nautiques sont pratiquées aux risques et périls des intéressés (art. L 2213-23 du CGCT).

Un baigneur a été victime de l'attaque d'un requin. La partie du rivage où s'est déroulé l'accident avait fait l'objet d'un arrêté municipal qui la désignait comme un site dangereux, dont l'accès ne pouvait se faire qu'aux risques et périls de la population et qui y interdisait la baignade. Par ailleurs, avait été installé de manière visible sur le site un panneau sur lequel était mentionné : « baignade interdite, site dangereux, accès à vos risques et périls ». En jugeant que cette information du public, même si elle ne faisait pas spécifiquement état de la menace des requins, constituait une publicité appropriée de la réglementation applicable et des dangers du site, la cour administrative d'appel a exactement qualifié les pièces du dossier qui lui était soumis (CE, 22 novembre 2019, M. et Mme A., n° 422655).

S’il incombe au maire d’une commune sur le territoire de laquelle sont situés des lieux de baignade, de prendre les mesures nécessaires pour assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques, les interdictions édictées à ce titre doivent être strictement proportionnées à leur nécessité. En l’espèce, l’arrêté du maire interdit toute baignade du 20 mars au 31 décembre 2023 dans la bande littorale des 300 mètres de Nouméa ainsi que sur les ilots Maitre, Canards, Sainte- Marie, Uere. Cette interdiction, au caractère général et absolu, est disproportionnée eu égard, d’une part aux objectifs de protection des populations, tant dans sa durée que dans son étendue géographique et, d’autre part, aux libertés publiques, malgré la présence avérée depuis plusieurs années de nombreux requins. La commune n’établit pas que l’objectif ainsi poursuivi ne pourrait être atteint par des mesures de police moins contraignantes. Dans ces conditions, la maire de la commune a entaché sa décision d’un excès de pouvoir (TA Nouvelle - Calédonie, 17 mai 2023, maire de Nouméa, n° 2300167).

2. Organisation des secours

Aux termes de l’article L 2212-2 (5°) du CGCT, la police municipale comprend notamment « le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents (…), de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours et, s’il y a lieu, de provoquer l’intervention de l’administration supérieure ».

Les mesures exigées pour la sécurité des baigneurs diffèrent selon la nature du lieu de baignade :

- lorsque le plan d’eau est aménagé et surveillé, la commune doit prévoir l’organisation des secours en cas d’accident, mais aussi le recrutement d’un personnel de surveillance dûment diplômé. Les communes peuvent également faire appel à des sapeurs-pompiers volontaires afin d’assurer, sous l’autorité du maire, la surveillance des baignades ;    
- lorsqu’une baignade n’est pas surveillée mais fréquentée de façon régulière ou importante durant une partie de l’année, des dispositions doivent être prises pour permettre une intervention rapide des secours en cas d’accident.

Ces mesures peuvent consister, par exemple, en la mise à disposition de bouées de secours auprès des baigneurs. Le Conseil d’Etat a ainsi retenu la responsabilité d’une commune à l’occasion du décès d’un jeune homme pour lequel les soins de secours n’avaient pu être dispensés à temps, le téléphone le plus proche étant situé à 5 km du lieu de l’accident (CE, 13 mai 1983, veuve Lefebvre, n° 30538).

Dans tous les cas, le maire doit informer le public des interdictions et conditions de pratique des activités nautiques par une publicité appropriée en mairie et sur les lieux de baignade.

II - Baignades pratiquées dans les rivières, les lacs, les étangs et plus généralement tout plan d’eau naturel ou artificiel

A la différence de ce qui existe pour les baignades et les activités nautiques pratiquées en bordure de mer, pour lesquelles le CGCT définit de manière assez précise à l’article L 2213-23 les obligations du maire, la police des baignades pratiquées dans les rivières, les lacs, les étangs et plus généralement tout plan d’eau naturel ou artificiel trouve son fondement dans les dispositions plus générales inscrites aux articles L 2212-1 et L 2212-2 du même code, le premier chargeant le maire de la police municipale dans sa commune, le second précisant, en termes très généraux, que cette police a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté et la salubrité publiques. C’est donc pour l’essentiel la jurisprudence qui a été progressivement amenée à préciser les pouvoirs et les responsabilités du maire, à partir d’une distinction entre baignades aménagées et baignades non aménagées.

En ce qui concerne les baignades aménagées, il appartient au maire d’instituer une zone spéciale de surveillance des bains à l’intérieur de laquelle il doit prendre toutes les mesures propres à assurer la sécurité des baignades pendant les périodes de surveillance.

La jurisprudence considère qu’il incombe aux communes qui ont aménagé sur leur territoire des plans d’eau destinés à la baignade et sports nautiques de prendre les mesures appropriées en vue d’assurer la sécurité des usagers et plus particulièrement des baigneurs (CE, 14 octobre 1977, commune de Catus, n° 01404). Cette surveillance doit être assurée par des personnels titulaires d’un diplôme (art. D 322-11 du code du sport). Le code de la santé publique rappelle également l’obligation de disposer d’un poste de secours situé à proximité directe des plages et des baignades aménagées (art. D 1332-41 du code de la santé publique).

Doivent être signalés par la commune tous les dangers excédant ceux contre lesquels les baigneurs doivent personnellement se prémunir par leur prudence.

S’agissant des baignades non aménagées, le juge administratif considère que le maire n’a à prévenir les accidents par des moyens convenables que dans le cas où existe un danger excédant ceux contre lesquels les intéressés doivent normalement se prémunir par leur prudence ; en conséquence, le maire n’est pas tenu de prendre des mesures de surveillance ou d’installer un dispositif de signalisation sur un lieu situé hors de la baignade aménagée dès lors qu’il ne présente pas de dangers excédant ceux que l’on rencontre habituellement par exemple dans un cours d’eau ou un étang.

Le juge a considéré qu’un maire était tenu de signaler, dans une baignade non aménagée mais très fréquentée, la présence de blocs de pierre et de ciment constituant un danger excédant ceux que l’on rencontre habituellement dans les cours d’eau de cette nature. En revanche, un maire qui n’avait pris aucune mesure particulière de signalisation de rochers particulièrement apparents bordant un cours d’eau n’a commis aucune faute. La présence, dans une zone non surveillée et non aménagée d’un lac, d’un objet tranchant dont la nature exacte n’est pas identifiée de manière certaine, constituait certes un danger, mais contre lequel, par sa prudence, la victime pouvait se prémunir. L’accident ne résulte donc pas d’une carence du maire dans l’exercice de ses pouvoirs de police (TA Nantes, 20 août 2009, Ledru, n° 061047).

Toutefois, comme pour les baignades en bord de mer, les communes doivent doter les baignades non aménagées mais qui font l’objet d’une fréquentation importante de moyens permettant l’intervention rapide des secours en cas d’accident, notamment en ce qui concerne les moyens permettant de prévenir le centre de secours.

La signalisation doit être particulièrement claire et de nature à avertir le public des dangers réels encourus. Ainsi a-t-il été jugé que la pose d’un panneau « baignade dangereuse-courants violents » n’était pas suffisante.

Enfin, il ne semble pas que le fait, pour un maire, de ne pas avoir de police municipale à sa disposition puisse être considéré comme une cause exonératoire de sa responsabilité, car il appartient également à la gendarmerie d’assurer l’exécution des arrêtés municipaux.

Devant la hausse du nombre de noyades, un plan de vigilance a été lancé pour l'été 2019. Le nombre de noyades accidentelles a bondi de 30 % entre l'été 2015 et l'été 2018. Elles ont été mortelles dans un quart des cas.

La responsabilité administrative de la commune peut être engagée en cas de défaut d’interdiction d’une baignade alors que le danger le justifiait , de manque de prévision de moyens d’alerte et de secours, de défaut d’information : panneaux insuffisamment explicites (CAA Nantes, 21 mars 1990, commune de Saint-Jean-Trolimon, n° 89NT00523). 

Cette responsabilité ne peut être déléguée. Ainsi, dans le cas d’une délégation de gestion d’une baignade à une intercommunalité, la responsabilité de la commune ainsi que celle de la communauté de communes pourront être recherchées en cas d’accident (CAA Bordeaux, 12 mars 2001). Distinction doit donc être faite, dans le cadre d’un service de bain, entre ce qui relève de l’exploitation même d’un tel service et qui peut être délégué (construction, entretien, fonctionnement...), et ce qui relève des pouvoirs de police du maire (sécurité des baigneurs, mesures relatives à la prévention des accidents et au sauvetage des victimes) et qui ne peut l’être.

Si le maire n’a pas fait l’usage de ses pouvoirs de police en cas de circonstances qui pourraient l’imposer, le préfet peut se substituer à lui (art. L 2215-1 du CGCT)

La responsabilité du maire ou de la commune peut être engagée en cas d’accident dans un lieu non aménagé. Mais elle suppose en principe l’existence d’une faute dans la prévention des accidents ou dans la distribution des secours.

Par conséquent, la responsabilité du maire peut être engagée, notamment lorsqu’il s’abstient d’interdire la baignade alors que la gravité du danger le justifie, néglige d’apposer un panneau signalant les dangers autres que ceux que l’on rencontre normalement dans les cours d’eau utilisés pour la baignade, ne prévoit pas les moyens d’alerte et de secours appropriés et, d’une façon générale, les mesures nécessaires à la sécurité des personnes.

Par ailleurs, la responsabilité pénale du maire peut être retenue s’il est établi qu’il n’a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait, ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie.

Récemment, la Cour administrative d'appel de Versailles a rejeté la demande d'indemnisation d’une famille à l'encontre d’une communauté de communes pour le décès de leur fils/frère lors d’un camp organisé par un centre de loisirs. Les requérants invoquaient des fautes dans l’encadrement de l’activité.  La cour a estimé que la sortie nocturne des jeunes du groupe ne saurait être qualifiée de baignade au sens des dispositions de l'arrêté du 20 juin 2003 fixant les modalités d'encadrement et les conditions d'organisation et de pratique de certaines activités physiques dans les centres de vacances et les centres de loisirs sans hébergement, l’immersion ayant été limitée aux genoux par l'encadrant. Le simple fait pour le groupe de jeunes, à l'issue de leur balade, de se tenir debout dans l'eau jusqu'au niveau des genoux en restant au bord du rivage, comme cela leur avait été expressément demandé et rappelé à plusieurs reprises par leur moniteur resté à proximité, qui maintenait avec eux un contact visuel et auditif constant, ne saurait être regardé comme ayant exposé les jeunes du camp à un risque de noyade, et ce, en dépit même de l'heure tardive à laquelle les faits se sont produits. Aucun manquement ni négligence de l'encadrant n’a été établi. La cour a confirmé l’absence de responsabilité de la communauté de communes et le rejet de la demande d’indemnisation (CAA Versailles, 28 janvier 2025, communauté de communes des forêts du Perche, n° 23VE0197).